国外是如何开展预防腐败工作的？

人民银行纪委、派驻监察局推荐

南京分行纪委选编

编者按：近几年来，预防腐败已成为世界关注的焦点，对如何预防腐败行为，世界各国都进行了积极探索。虽因国情不同，采取的措施方法不尽一致，但其许多做法仍对我们有借鉴意义。为配合人民银行党风廉政建设和反腐败工作的开展，我们选编部分研究文章，供大家学习参考。

一、提出预防理念

20世纪以来，各国腐败大案层出不穷，震惊世人。出现在发展中国家和发达国家中的这种结构性、系列性的腐败现象使国际社会领悟到，单靠法律的惩治已经是杯水车薪，远不能遏制腐败现象的发展势头。“预防为主”的反腐理念为应付全球性的腐败形势而产生。对腐败问题的治理采取“预防为主”的方针，修正了以往把精力只放在事后处罚、挽回损失方面的被动局面。这是一种职能的转变，更是一种观念上的转变。第四届国际反贪污大会更为具体地指出：消除贪污、腐败要以预防为主。这说明，“标本兼治，预防为主”的预防腐败理念已经成为世界各国在反腐败问题上的共识。

二、组建预防机构

世界各国反腐败机构主要有两大类：一类是惩处与预防机构分设，另一类是惩处与预防兼而有之。国外专门的预防腐败机构职能主要是制定和执行有效的反腐败政策，定期对反腐败的相关法律、措施进行评估以确定是否有效。当前，建有典型的专门预防腐败机构的国家主要有韩国、法国和中国。韩国的国家清廉委员会专司预防腐败工作，其主要任务是研究制定预防腐败的政策方案，检查和协调有关部门开展预防腐败工作，进行反腐败宣传教育和国际合作等。法国设有“预防贪污腐败中心”，基本任务是收集国家政府管理和经济部门中有关贪污腐败的蛛丝马迹，分析腐败案件的类型，总结反腐经验，研究利用新科技手段预防腐败犯罪的各种可能性。这些预防腐败机构具有机构相对独立、权威和队伍精干、人员素质高的特点。

三、确定预防部位和领域

无论是透明国际组织、世行、经合组织等国际组织，还是发达国家、发展中国家，对预防发生腐败的重点领域或部位看法都比较一致，归纳起来大概有以下几点：一是对重点部门、重点行业的预防。对那些经济活动或交往活动频繁、掌管行政执法权和审批权、自由裁量权和有权支配巨额钱财或资源的部门和垄断企业，如交通、能源、通讯等战略性部门和公共采购、城建、工程建设、土地出让、金融证券、司法、医疗卫生、房地产、电力、社会保障等，以及有可能被不法商人列为拉拢对象的部门，进行严格管理，有针对性地制定特别规定；二是对易发生腐败活动的重点环节的预防，如对政府工程项目、大宗进出口贸易、高额贷款项目进行监控；三是对高级官员、特殊政府部门中退职的官员、易于产生腐败行为的官员以及曾对政府官员行贿的人员进行重点监控。另外，西方国家对官员个人预防的重点主要是对其公务、个人经济生活进行全面的控制，包括公职选举、吏治制度、党派活动、公务活动、日常交往和个人收益等方面。

四、建立预防机制

在预防腐败机制建设问题上，注重多管齐下，实施综合治理，大致有以下几种模式：

1.高层协调机制。如韩国每年要召开3—4次“腐败关系部门协议会”。参会者是腐败多发易发的政府部门和大型企业，由总统办公室和国家清廉委员会召集，国家反腐败机关列席，总统亲自主持，分析和讨论存在的问题，部署下一步的预防腐败工作任务。

2.国际合作机制。如《联合国反腐败公约》规定，缔约国应当就打击公约规定的腐败进行国际合作，建立包括引渡、司法协助、执法合作等合作机制，以获取预防腐败的最新经验与信息，同时防止本国腐败行为超出国界。现在，国际上以联合国为代表的组织，通过交流与合作，联络国际上的各个官方和民间组织机构开展预防和打击腐败工作。

3.廉政评估机制。如韩国1994年成立了独具特色的国民苦衷处理委员会，受理解决政府部门错误或不当行政行为对公民的侵害。根据公众对腐败问题的投诉情况和公民问卷调查结果等，制定政府部门清廉评价指数，对其廉政建设的成效进行评估，并以白皮书方式向社会发布。清廉指数低的政府部门的部长要定期在媒体上轮流接受公众和专家的质询。这些措施震动很大，各政府部门据此加强内部廉政建设。

4.合理薪酬机制。如英国从法律上规定一般公务员的实收工资不得少于最低生活费用的120%，且必须高于劳动者保障工资额，而国家的津贴、奖金收入更为可观。另外，公务员实行无过长期任职制，工作相当稳定，退休金也高于私营部门，对官员给予充分的报酬大大减少了官员腐败的必要性，有效预防了腐败行为的发生。

5.信息公开机制。如新西兰的法律规定，任何政府信息经公民要求必须予以公开，并且由监察专员公署负责监督信息公开过程，保证每一个政策环节公开透明，防止政府部门及其雇员营私舞弊等不良行为。以选拔公务员为例，所有公职人员岗位出现空缺都须通过各种媒体提前向社会公布，社会各阶层人员(包括外国人)都有资格参加竞争上岗，相关部门成立考核小组进行评判，择优录用，招考过程高度公开、透明，几乎不可能作弊。

6.社会参与机制。如瑞典是最早开放政府记录供民众查询政府官员廉洁与否的国家。早在230多年前，瑞典任何一个公民都有权查看官员直至首相的财产及纳税清单，该制度一直延续至今。如果公众发现哪个官员账户上出现了不明进项或不正常消费，可能就要接受调查。通过简化行政程序，建立公众与国家机关的联系管道，保证了社会积极参与预防腐败工作。

7.防止私营部门腐败机制。很多西方国家制定了私营机构廉洁的标准和程序，促其形成良好商业惯例，制定私营部门的会计和审计标准，并酌情对不遵守措施的行为进行处罚，从而有效地防止公职人员和私营企业主的勾结。

五、采取预防方法

世界各国政府在预防腐败活动中逐渐意识到，预防是一个系统工程，为此，必须采取多种方式防止腐败发生。

1.严密法网。在预防腐败制度建设上，国外普遍注重立法和道德约束，制定了比较完备的法律法规。这是一种最主要的预防腐败的方法。如：

美国：1989年修订的《道德改革法》规定，总统、副总统、国会议员、政府高级官员以及联邦法官等1.5万名官员须在任职前报告并公开自己以及配偶的财务状况，包括收入、个人财产等，以后须按月申报。申报资料向公众公开，公众有权要求查阅。对申报资料的审查，主要由各部门道德监督官员进行。如果报告人有违反道德的行为，部门道德官员将对报告人提出忠告，严重者必须辞职或调职。美国的《有组织的勒索、贿赂和贪污法》规定：联邦司法机关不仅可以起诉超过诉讼时效和被告人被法院宣告无罪的腐败案件，还可以起诉应由地方起诉的腐败案件。该法还赋予执法机关调查腐败犯罪的特权，即可使用窃听和其他电子监控手段进行办案。

　　日本：日本的《刑法》规定，以下受贿者均应受到法律的制裁：“事前受贿”。公务员在就职前预先收受贿赂，而就职后再为行贿人谋利者。“事后受贿”。公务员在职期间为行贿人谋利，而退职后再收受贿赂者。“第三者受贿”。让其他公务员为行贿者办事而自己索取贿赂者。日本的《国家公务员法》规定：公务员在工作中不能和在公务上有利害关系的人一起吃饭，不能受其馈赠；在会见外部来人或听取其陈述情况时，会见的地点、时间也须受到限制；公务员必须专心于本职工作，无特别准许不得兼任其他职务，即使获准兼职，一般也不得领取薪金；公务员脱离公职后，两年内不允许到其离职前5年期间与工作岗位关系密切的私营企业任职。

　　瑞典：瑞典法律规定，任何人给予或答应给予他人不适当的报酬，不论数额多少，均被认为犯有行贿罪。办案中的法官、律师、警察不能接受任何东西。为了肃贪，政府的活动几乎完全公开，官方文件除少数涉及外交、国防机密外，一律予以公开。

　　澳大利亚：澳大利亚的《公务人员条例》规定，公务人员在履行职务时取得薪金以外的任何报酬均需上缴政府；禁止上级向下级借钱。

　　新加坡：新加坡政府《财产申报制度》规定，每一个官员被聘用之前，必须申报自己的财产，包括自己拥有的股票、房地产和其他方面所获得的利息收入，还必须申报他的担保人或家庭成员所拥有的投资和利息情况。以后的每年七月一日，各个政府职员都必须填写一份个人财务表格，写明自己的财务状况，各部门的常任秘书对每一份申报表都要进行详细阅审，以了解是否有不法行为。新加坡政府训令明文规定，政府官员不能依据手中权力来帮助任何人优先签订业务合同或阻止合同的签订，也不得在工作中以任何借口索要或变相索要“酬劳”。新加坡有关法规规定：任何人直接、经他人或伙同他人为本人或其他人贪污性地索取或接受、或同意接受任何报酬，去做或容忍去做法律禁止的任何事情，应视为犯罪，可判处一万元罚款或五年监禁，或既罚款又监禁。

　　法国：1988年制定通过的关于公务员财产透明度的《第88-226号法》、《第88-227号法》规定，总统候选人在正式竞选开始前，必须将其有关财产状况的资料用加封条的信封交给宪法委员会。国民议会、参议院议员在上任后的15天内，必须向所属议会、议院办公厅提交财产申报单，要求申报的财产状况真实具体，并以名誉保证。对于中央政府组成人员和特定的地方官员，包括大区区长、较大城市（居民达30万以上）市长，必须在被任命或上任后15天内提交个人财产状况申报单。1995年又对该法进行了完善，将申报财产的人员扩大到地方议会主席、当选议员、居民达3万以上城市的市长，以及经营规模较大的企业负责人（主要指主管2000套以上低租金住房的机构和年营业额500万法郎以上的合资公司的董事长、总经理）。

　　韩国：根据韩国国会2001年6月通过的《反腐败法》，成立了直属总统领导的“反腐败委员会”，制定了“清廉度指数”，从2002年起在中央和地方政府全面实行“清廉度指数”评价制度。根据《反腐败法》，向“反腐败委员会”举报公职人员腐败行为的举报者能获得追缴国库的受贿追缴金或费用节减额的2%至10%奖金。其中追缴（或节减）金额在1亿韩元以下时，适用10%的奖金比率；超过1亿韩元时，奖金以“定额+部分超额”的分级定率方式计算，奖金最高限额为10亿韩元。

　　德国：德国的《公务员行为守则》规定，从事公务的人员不能从事第二职业，如果工作需要从事第二职业的，要经过上级主管部门批准，否则，必须辞去公职。公务员只能收受规定内的小礼品，否则，将会受到查处。对容易滋生腐败的建设、规划、医药部门、财政税务、社会保险等权力部门的公务员实行定期轮岗，一般为3年，如发现违规行为立即调离现岗位。德国的《刑法》规定：公职人员私自接受礼品，要求或暗示对方送礼，即使未危及其所履行的公务，也构成牟取私利罪，如果索贿行为侵犯了公共利益，则构成受贿罪。

　　印度：印度的《中央文官行为准则》规定，严禁官员为亲友谋利，任何公务员不得利用其地位或影响为家庭成员在任何公司或商行谋职，不得给雇有其家庭成员的公司或商行办事，不得接受或让其家庭成员接受任何礼物，不得直接或间接经商，不得从事其他职业，家庭成员经商必须向政府报告，公务员就任时必须详细报告财产情况，包括不动产、股票、现金和银行存款、其他动产和债务。1998年政府制定通过的《防止腐败法》将贪污贿赂犯罪的主体界定为广义概念上的公务员，即一切执行与国家、公众和团体有利害关系的职务，从事这种职务的人员就是公务员。公务员的范围包括中央、邦、地方政府的工作人员，法官及由法院授权执法的人员，在中央、邦、地方政府的公司中服务的人员，大学校长、教授、讲师等在大学工作的人员，受中央或邦政府、地方及其他政府机构财政资助的协会、机构中的官员和雇员等。这些人员不论是否由政府任命，都是公务员。

这些国家预防腐败的法制建设有两个特点：

一是完备。这些国家既有最高立法机构制定的反腐败总法规，又有配套的分类制度。而且这些法制大多数是预防性而非惩罚性的规定，预防腐败内容占的分量很重。这反映出他们对治理腐败的基本态度是避免腐败发生，防患于未然。

二是细密。这些法规的预防性内容主要有：财产申报、人事任用回避、限制公务员家属从事某些营利活动、限制退休公务员从事经营活动、公务员收受礼品和接受宴请、公务接待等。法规对这些事项规定得非常具体，使每个公职人员都能“对号入座”，可操作性和适用性很强。这些详细的、具体的、明确的行为规范严格约束了公务员的行为，较好地做到有效防范腐败。

2.开展教育。注重发挥教育在预防腐败中的特殊功能。法国预防腐败教育的主要对象是国家公务员，重视对公务员队伍进行职业道德、操守和行为规范教育；英国注重加强职业道德教育，如“公共生活七原则”，即无私、正直、客观、负责任、公开、诚实和发挥典范作用，这也是英国公务员制度的一个重要组成部分。

3.吸收公众参与。公众监督属于体制外的预防。国外把公众参与当作预防腐败的重要组成部分，没有这一部分就不能形成社会对腐败的综合治理。公众被允许咨询官员的个人经济状况，查阅官员的财产申报情况，这是西方国家采取的比较普遍的公众参与反腐做法。另外，反腐败机构接受公众对官员腐败的投诉，并采取措施保护投诉人的安全，也是国外吸收公众参与预防腐败的重要途径。

4.信息公开透明。西方国家十分注重对官员公务活动和个人经济状况进行公开，表现在如下方面：反腐败机构参与对官员财产申报的监督；官员在公务活动中对有关制度执行情况的巡查；向有关部门报告官员申报材料中的问题；向公众通报官员财产申报情况；允许公民自由查询政府资金的去向情况等。如巴西设立了政府“透明网站”，公布所有联邦政府拨款的信息，任何公民均可上网查看公共资金的去向。近期，巴西联邦政府所有物品、服务的采购和招标都在网上进行，实行电子竞价，有效预防了腐败行为发生。

5.开展舆论监督。西方国家注重发挥舆论监督作用，引起公众对反腐败行动的关注。同时还向媒体主动提供有关反腐败的新闻素材，鼓励媒体揭露腐败事件。如奥地利监察院每周召开一次新闻发布会，散发有关材料，向300多家新闻单位通报有关情况，组织电视讨论，形成压力，有利于预防腐败发生。

6.实行财产申报。有关财产申报、登记和公布的制度，被称为“阳光法”。西方多国参与签署的《阳光法案》对官员的个人财产收入实行申报，予以公开化。这是西方国家预防腐败的通行做法。

7．加强廉政文化建设。一些国家的廉政状况良好，除了体制、法制、制度等方面的影响外，一个重要原因就是这些国家有一种为全社会所认可并被公民接受和遵循的廉政文化。

　　一是加强道德建设。西方国家的道德教育理论是源于资产阶级的人性论，从而和政治原罪论相对应的一种价值观。其核心理念是提倡对公职人员进行道德教育，由此净化人性的“恶”，这是预防和杜绝公职人员腐化的治本之途。这是基于西方根深蒂固的一个观念，即文化可以使人格深深地改变，可以使人放弃他的自私自利。因为，人与人之所以可能相互合作，乃是由于个人感情和忠诚中产生了一种道德的力量，并不被外力所约束。道德教育可以使政府官员建立自我约束的道德规范。在这个基础上形成的健康的道德价值是反腐倡廉的基础。

新加坡把公务员的人生信仰、道德操守放在第一位，其次才强调外在的法纪约束功能。更为重要的是，新加坡全社会构筑了良好的廉政文化氛围。新加坡提倡诚实、正直的道德观念，贪污受贿是最可恶的行为，廉洁、诚实、秉公守法才是为人之道。对政府官员和公务员，从开始任职，就要写出宣誓书宣誓，遵守公务人员守则和条例，遵守职业道德，遵守法律法规，进行道德自律。新加坡的道德教育，虽然朴实无华，但很有针对性，效果十分明显。在德国，每个公务员在上岗前需签“廉政合约”，并在国旗下宣誓，要以“传统的普鲁士官员的道德标准”要求自己，做到廉洁奉公，公私分明。

北欧国家普遍认同“文化是制度之母”，十分重视廉政文化的培养，公民大多养成了遵纪守法的良好习惯，而以权谋私则被视为令人唾弃的行为。这些对公务员的廉洁自律、对全社会形成崇廉、尚廉的好风气有极大的影响力。这是北欧不用重典依然廉政的重要原因。

可以说，健康健全的道德建设是西方国家廉政文化建设的主要内容，并且它们的道德建设具有极强的可操作性，普遍重视道德建设的立法工作，注重从机制制度上加强道德建设。

二是充分发挥新闻媒体的监督作用。新闻媒体通过舆论倾向的引导和信息传播中附带的特定的价值取向对公众的政治态度进行影响，是一种典型的“软权力”。在美国，新闻媒体对社会弊端的批判，尤其是对政治腐败现象的揭露，发挥了重要的监督作用。以著名记者林肯•斯蒂芬斯为代表，其著作《城市之耻》对美国城市的政治腐败现象进行了揭露。这样的新闻监督，不仅促进了社会良心和公民道德、政治意识的觉醒，而且对腐败分子起到了一定的震慑作用，从而提高了政府官员的腐败成本。由此，政府官员明目张胆地利用职权寻租或创租的行为不得不有所收敛。

　　新闻媒体发挥的舆论监督的本质在于，它是行使自身权利对权力运作尤其是权力滥用导致的腐败进行监督的一种直接民主形式，是公共领域的一个重要功能。通过这个功能的行使，在社会和公众之间营造一个反腐倡廉的良好氛围，这是廉政文化建设的一个基本目的。

　　三是积极营造廉政清洁的社会氛围。廉洁与腐败，是官员从政行为的表现，也是一种文化现象。作为文化现象，常常是人们相互影响的结果。人在心理上大都具有从众性，周围的多数人怎样说、怎样做，对个人具有极其重要的影响，因此，文化氛围是影响人的思想和行为的重要社会环境。芬兰是当今世界公认的最清廉的国家，在这个国家里，政府官员和公务员滥用职权、以权谋私的现象极为少见。因为芬兰通过长期的廉政教育和建立完善的法律制度，以及加强各方面有效的监督，营造了一个浓厚的崇廉文化氛围，使得贪污受贿、侵吞社会财富等行为如同偷盗抢劫一样，被视为卑鄙肮脏的不义之举，没有生存空间。人们不愿投机取巧、通过歪门邪道达到自己的目的，而是习惯于通过脚踏实地的劳动去创造财富，通过合法的渠道获得利益。所以，极少有运用权力贪污受贿的，也极少有走后门送礼行贿的。

　　因此，一个良好的社会氛围是廉政文化建设的坚实基础。在这种社会氛围下，有利于形成“老鼠过街、人人喊打”的态势，培育一个廉洁公正的社会氛围。

　　四是发挥领导人的率先垂范作用。一个国家的领导人如果率先垂范，具有高尚的道德情操，恪尽职守，克己奉公，成为全社会的榜样和楷模。这种榜样的力量影响深远。日本的“耻感文化”视名誉和尊严至高无上，普遍形成了“官德降，民德毁”的观念，比较重视官员的榜样力量。新加坡前总理李光耀从政40多年，其本人的言行就是一部廉政的活教材，对于推动新加坡的廉政建设起了巨大的推动作用。韩国前总统金泳三1993年上任伊始，就带头公布自己的家庭财产，压缩总统办公费用，关闭总统府高尔夫球场，降低总统午餐标准，为廉政建设开了好头。当然，也有相反的例子，在印尼，苏哈托将其家族的坟墓建在与其妻有远亲关系的莽•库尼卡拉王朝的陵墓附近，目的在于显示其显赫的出身，为其家族非法攫取的民脂民膏罩上合法的光环。上层社会私欲、贪欲的恶性膨胀严重伤害了整个社会应有的对名誉和尊严的挚爱与追求。

　　五是不断创新反腐方式。印度民间反腐组织“第五支柱”日前抛出一个全新的创意，希望能触动印度官场上的腐败风气。“第五支柱”的创意是：发行“反腐钞票”——直接套印印度50卢比的钞票票面，上面的甘地头像、水纹标志和其他文字与真钞无异，不同的是，50卢比的币值换成了0卢比，印度央行的印章则换成了“我承诺决不受贿也不行贿”的口号。这种“反腐钞票”的用途是：如果普通百姓遇到伸手索贿的贪官污吏，就把这种钞票递给他们，以期威慑或者唤起官员们的良知，但同时又不会激怒这些掌握实权的官员。据“第五支柱”介绍，目前他们已经在印度南部城市发出了2.5万张这样的钞票，而这只是在全国范围内大规模发行“反腐钞票”的第一步。“第五支柱”的目标就是把“反腐钞票”渗入到“印度社会的所有阶层”。

8.利用科技手段。现代科技手段具有公开性、严密性、程序性、实时交互性等特点，这些特点与预防腐败的制度设计相结合，显示着规范权力、制约权力的强大功能。在腐败犯罪形式日益多变、更加隐秘、更加国际化的形势下，利用科技手段更加专业化地预防腐败发生，是永远不会过时的一个话题。《联合国反腐败公约》提出，要通过技术援助和信息交流的方法，加大利用科技手段来预防腐败。如韩国针对首都房地产建设竞争过热、不正当行为普遍的问题，实行了特别顺序制规定，优先保障解决无房户项目的建设和销售，并建立了电子数据系统，避免类似问题继续发生。