张浩/漫画

    近日,中共中央办公厅印发了《推进领导干部能上能下若干规定(试行)》(以下简称《规定》),并发出通知要求各地区各部门遵照认真执行。通过建立干部“能上能下”机制,真正把“为官不正、为官不为、为官乱为”的干部放下去,把“为官清正、为官敢为、为官有为”的干部选拔上来,有效增强干部队伍的活力。

    “领导干部只能上不能下,只能进不能出,是长期困扰干部队伍建设的一个焦点问题,也是难点问题。应该把干部上下流动、进出疏通的渠道打通,只有这样才能让干部制度成为活水,让良好的人事机制和用人导向形成风气。”华东师范大学教授齐卫平在接受记者采访时说。

    打破职级体系

    让廉洁干事的干部“能上来”

    近两年来,随着中央反腐力度的不断加大,新的政治生态正在逐渐形成。但随之一些干部出现了消极思想。有的怕担责任、怕惹事端,有的奉行“干与不干一个样、干多干少一个样、干好干坏一个样”“宁可不做、不担风险;组织考核、没有缺点”“只要不犯错,就能熬成婆”等保守消极思想,形成了按部就班熬级别、“无过即功”的不良之风。长此以往,如果没有制度和程序的规范和疏解,不仅会使干部产生精神倦怠和职业惰性,也会让想干事、能干事的干部寒了心,必将阻碍改革事业的快速推进和社会治理的健康发展。

    “在一个缺乏健康流动的体系中,慵懒散现象很容易传染。对于很多基层公务员来说,小小一步晋升也是难于上青天。‘能上’的机制对于很多人来说依然还算是奢望,有德有才有能力又廉洁的干部大多数不仅‘上’不到更高的级别,也到不了关键重要岗位,这对于国家治理结构来说无疑是一种损失。”齐卫平担忧地说。

    “打破传统单一的干部职级体系,既要让肯干的人‘上’,还要让不会干不想干的人‘下’,要让干部不仅关注其‘位’,更要让其谋其‘事’,形成新的干部能上能下的竞争激励体制,创造良好健康的干部晋升和淘汰环境已显得尤为重要,这也是发达国家解决人事制度问题的重要途径。这样不仅可以规避过去过分偏重等级职位体系的弊端,还能把只唯上只唯权而容易导致产生腐败的制度性根源得到改变。”湖南大学廉政研究中心副主任、博士生导师田湘波告诉记者。

    一位基层检察院的工作人员坦言,在这次司法体制改革中,检法两院建立的员额制改革和人员分类管理就很好地体现了“事”重于“位”的有益探索。长期以来,对司法人员的人事制度,没能充分体现其司法职业特点。通俗地讲,就是“顶着法官检察官的帽子,干的不是法官检察官的活”,而这次改革将会让真正能干事、愿担当的人“上”到关键岗位。

    田湘波从历史的角度分析认为,“从魏晋南北朝的九品中正制到隋唐开始实施的科举制,虽然选拔机制在不断变化也更为公平,但品位等级制度的影响范畴依然很深,即使在新中国建立后,供给制、工资制等基础上形成的人事制度依然摆脱不了‘位’重于‘事’的制度弊端,这就忽视了关于工作特点的分析以及关于职位标准的认定。只有弱化了品位等级制度,形成新的竞争激励机制,才能让公务员更在乎自己干了什么而不是能提拔到什么级别。”

    干部激励机制中的功绩制度、奖励制度和处罚制度等只有在干部管理中发挥更重要的作用后,《规定》的落实才能得到保障,而且通过不断的政治理念的更新,职业荣誉感、干事成就感的提升,破除只重职位晋升的指挥棒,将职位与职级分开,让职级与考核奖励、工资收入等挂钩,让难以晋升者获得经济等方面的回报,才能解决“千军万马过独木桥”和“人浮于事”的困境。

    中组部近期也多次提出,县级党政正职要以45岁左右为主体,要注意使用其他年龄段和实践经验丰富、干事能力突出的优秀干部,防止在年龄上搞“一刀切”,形成一支结构合理的干部队伍,这也是打破唯年龄论、唯资历论的明显信号。

    齐卫平说,要保证把合适的人“选上来”“推上去”,什么样的人才是合适的?制度保障和程序公正就显得极为重要,岗位任职资格制度、推荐选举制度、提名和决策制度、公开选拔制度、干部交流退出制度、干部考核制度、监督制约制度等都在于打破旧的封闭的人事制度,真正让有能力、敢担当、有本领的干部成为改革事业的主力军。

    破除固有观念

    把庸官贪官“筛下去”

    中国官员“能上不能下”的风气由来已久,在传统“奖功不罚过”的心理暗示下,“下”成为绝大多数官员难以被触碰的底线。

    国家行政学院教授李拓说,“当前要解决的最突出问题就是干部不能下、不愿下、下不来、下的渠道不畅、机制不全、缺少氛围等现象,《规定》的出台,将建立起一套可操作的干部能下机制和制度,也为解决干部‘能下’问题提供了有效遵循。如果没有形成一个很好的能下的氛围,就会形成一种官僚文化,这与我党的执政理念是相悖的。而‘能下’就是要向既得利益者自身开刀,难度可想而知。”

    以前在人们的印象中,组织部管提拔,纪委管审查,也就是一个管“进”,一个管“出”;一个管“上”,一个管“下”。但《规定》的出台将打破原有部门的职责权限,让干部不再是“熬到年头”才能上,“违法犯事”才能下,将会把那些在其位不谋其政、能力素质不适应岗位的干部调整下来。

    中组部一个负责同志告诉记者,这次《规定》明确了六种“下”的渠道,分别为到龄免职(退休)、问责处理、健康原因调整、任期届满离任、调整不适宜担任现职干部、违纪违法免职。首次明确的不适宜担任现任职务的具体情形,主要包括政治上不守规矩、廉洁上不干净、工作上不作为不担当或者能力不够、作风上不实在等。在调整程序上明确了考察核实、提出调整建议、组织决定、谈话、履行任免程序五个步骤,还明确了干部的调整方式为调离岗位、改任非领导职务、免职、降职等方式。这无疑打破了原有官员“铁饭碗”的保守观念。

    李拓认为,《规定》不仅可以在人事制度上体现出新的改革要求,还可以解决三个难点问题,就是“断崖式”降级是否可以制度化、官员淘汰是否有标准有说服力、问责官员再度复职是否也可有规可循。

    2014年7月16日,中央纪委监察部网站发布消息,云南省委原常委、昆明市委原书记张田欣和江西省委原常委、秘书长赵智勇被开除党籍的同时,均被取消副省级待遇,张田欣降为副处级非领导职务、赵智勇降为科员。从副省部级降为科员,赵智勇罕见地连降7级,被舆论形象地称为“断崖式”降级。之后,原江西省政协副主席许爱民,原乌鲁木齐市发展和改革委员会党组副书记、主任蒙志鹏也均受到“断崖式”降级的处罚。

    李拓说,“断崖式”降级处分在以往很少见,也很难想象。近两年一些干部受到“断崖式”降级处分,是中央在干部能上能下问题上的一种新的制度探索,下一步就是要界定和明确干部降级的认定标准,哪些官员该降级,该降几级等。

    要让降级的干部信服,要让降级真正起到作用,给干部队伍形成一种警戒,还要避免有些官员在降级降职后消极怠工、不去上班、变相退休等现象。如果这些现象得不到纠正,只会让降级制度的执行和公信力大打折扣。“降级说到底还是一种处分方式,也不能把受处分的干部一棒子打死,降级说明党和政府对干部留有机会,通过努力工作是否还有正常的上升渠道也应明确。”田湘波告诉记者。

    近两年百姓反响较大的被问责官员悄然异地复出的问题在这次《规定》出台后也将有更清晰的界定。记者调查发现,从2008年以来50余起官员免职事件中,已经有超过半数被免职官员复出。李拓告诉记者,当然不能轻易地让被问责的官员断送政治前途,也应该给他们复出的机会,但是问责后到底多久可以复职,是原级复职还是降级复职,复职后是否还可以到重要领导岗位都是需要研究和探讨的,《规定》也需要把相关制度细化和公开,否则就可能会让老百姓认为官员免职只是走过场。

    “能上能下”

    对高效廉洁政府建设影响深远

    “不可否认,干部能上不能下的现状,与我们的干部只对上负责而不对下负责,对下负责缺乏有效的制约机制和监督措施有着直接关系。因此,必须建立对下、对群众、对人民负责的权力运行机制、制度,把对下负责设计成干部人事制度的核心。”李拓对记者说,“这也能有效堵住已经曝光出来的一些地方一些干部不求努力工作,而是靠拉帮结派、买官卖官谋求升迁的渠道。”

    李拓同时认为,干部懒政怠政是一种隐形腐败。由于没有正常的退出降级机制,很容易导致“懒官”“庸官”在领导岗位上混日子、熬级别,造成了不健康的制度生态。

    当然,在治理官员不作为、慵懒怠政的现象下,有些地方已经在探索和尝试,例如贵州省黔西南州就实施了“不胜任现职干部召回”的管理制度,通过绩效考核、民主评议、明察暗访、“负面清单”等,精准定位庸政懒政干部并将其纳入召回行列。

    “领导干部队伍要是不能形成一个上下流动、健康有序的环境,就如同没有源头活水,将使得领导干部和基层公务员失去正面激励,也就缺少了正面的用人导向,只有什么样的人‘能上’、什么样的人‘能下’的制度体系建立起来后,才会产生倒逼效应,警示那些庸劣者要么让位退出,要么干事增能。正如习近平总书记提到的,用一贤人则群贤毕至,见贤思齐就蔚然成风。”田湘波说。

    “要通过干部能上能下和科学管理,真正让想干事、有担当的受到重用,受到激励,慢干的受到鞭策,不想干和乱干事的人受到惩罚,才能把干部的思想和精力凝聚到改革创新发展上来。”齐卫平最后说。